Недостатак јасног правног основа за забрану одржавања мирног окупљања на неодређено вријеме подносиоцу представке • Законске одредбе не испуњавају стандард „квалитета закона“ • Повреда члана 11 Европске конвенције

Чињенице и наводи подносиоца представке

Подносилац представке је 11. августа 2012. године обавијестио локалну полицију у Харкову о својој намјери да од 12. августа 2012. године, на неодређено вријеме, одржава мирни скуп под слоганом „Украјина за поштене изборе“ у парку Шевченко у Харкову. Полиција је прослиједила обавјештење подносиоца представке Градском вијећу Харкова. Извршни одбор Вијећа одлучио је да се не дозволи окупљање које је подносилац представке планирао и затражио је од суда да се окупљање забрани, након чега је Окружни управни суд у Харкову забранио окупљање. Окружни суд је примијетио да су питања која се испитују у конкретном случају регулисана Привременим прописима о поступку организовања и одржавања састанака, скупова, уличних маршева и демонстрација у граду Харкову (у даљњем тексту: Привремени прописи). Окружни суд је своју одлуку о забрани окупљања заснивао на чињеници да обавијест коју је послао подносилац представке није садржавала јасне појединости о окупљању, да обавијест није послата на вријеме и да је подносилац представке планирао да одржи скуп на неодређено вријеме у центру града гдје су се људи из Харкова вољели одмарати и учествовати у слободним активностима, као и да би окупљање могло представљати ризик за становништво. Жалбени управни суд одбио је жалбу подносиоца представке јер се вријеме и мјесто окупљања поклапају с временом и мјестом одржавања још два скупа, што би могло довести до нарушавања јавног реда и мира и угрожавања безбједности, јер би се скупу подносиоца представке могао придружити непознат број људи, што би могло довести до онемогућавања кретања саобраћаја и људи. Виши управни суд одбио је ревизију подносиоца представке.

Позивајући се на члан 11 Конвенције подносилац представке се жалио да ограничење његове слободе окупљања није било засновано на закону, да није тежило легитимном циљу и да није било неопходно у демократском друштву, као и да је забрана окупљања била заснована на претпоставкама. Подносилац представке је напоменуо да Влада тридесет година није донијела закон којим би се поставила јасна и недвосмислена правила за одржавање мирних окупљања. Умјесто тога, ограничења су била заснована на одлукама донесеним на нивоу локалне власти, које су неоправдано ометале слободу мирног окупљања и примјењивале су се селективно јер су исте локације коришћене за друга масовна окупљања.

Оцјена Европског суда

Европски суд је нагласио да је право на слободу окупљања садржано у члану 11 Конвенције основно право у демократском друштву. На основу тога га не треба тумачити рестриктивно. Обухвата и приватне састанке и састанке на јавним мјестима, било да су статични или у облику поворке, могу га користити појединачни учесници и лица која организују скуп. Забрана подносиоцу представке да одржи мирни скуп, који је планирао да одржи на неодређено вријеме, представља мијешање у његова права загарантована чланом 11 Конвенције, без обзира на то да ли је он заиста покушао да започне скуп на дан прије изрицања забране или не.

У овом случају судови су се изричито позвали на одредбе домаћег права, па је сходно томе Европски суд даље испитао да ли је тај правни основ испунио стандард Конвенције о квалитету закона.

Европски суд је поновио да је на првом мјесту на националним властима да тумаче и примјењују законе, те је напоменуо да је детаљно испитао постојећи украјински правни оквир који се односи на процедуру одржавања мирних демонстрација у предмету Vyerentsov против Украјине у којем је закључио да мијешање у право подносиоца представке на слободу мирног окупљања није прописано законом будући да се, иако може прихватити да је некој земљи потребно одређено вријеме да успостави свој законодавни оквир током прелазног периода, ипак, не може сложити да је кашњење од више од двадесет година оправдано, посебно када је у питању основно право као што је слобода мирног окупљања.

Европски суд је даље нагласио да Закон о управном поступку предвиђа процедуру у којој судови могу наметнути ограничења слободе окупљања „у интересу националне безбједности и јавног реда” како би се избјегао „стварни ризик од немира или злочина” или угрожавања „здравља становништва или права и слобода других људи”. Према мишљењу Европског суда, ова формулација само потврђује да право на слободу окупљања није апсолутно право и да се може ограничити у сврхе које су у њему набројане. Домаће власти и судови у овом предмету су своје одлуке о ограничавању права подносиоца представке на слободу окупљања засновали на Привременим прописима.

Европски суд је констатовао да је у складу са Законом о локалној самоуправи у Украјини законодавац пренио локалним властима овлашћења да рјешавају питања у вези с одржавањем масовних догађаја и да обезбиједе јавну безбједност и ред током одржавања таквих догађаја. Овакво делегирање није укључивало овлашћења за доношење правила о питањима која су захтијевала да их парламент законом регулише. Упркос томе, Привременим прописима, актом Општине Харков, наводно су успостављена материјална правила и ограничења за организовање и одржавање демонстрација у граду. Такво доношење правила од стране локалних власти о тако важном питању као што је слобода окупљања изгледа да нема правни основ у украјинском закону, па, према томе, законитост било каквог ограничења на основу таквог акта секундарног законодавства као што су предметни привремени прописи изазива озбиљну сумњу.

Европски суд је примијетио да се не чини да би се домаћа судска пракса и одлуке судова у овом предмету могле сматрати компензацијом за недостатак јасног правног основа, у примјењивом законодавству, за оспорено ограничење права подносиоца представке на слободу окупљања. У овом случају локалне власти и судови усмјерили су се на провјеру да ли су ограничења слободе окупљања подносиоца представке у складу с ограничењима која су увеле локалне власти, занемарујући очигледан недостатак правног основа. Конкретно, одлука првостепеног суда указује да је Привремене прописе сматрао обавезујућим и самим тим се ограничио на провјеру да ли је било процедуралних повреда у њиховој примјени. Европски суд је посебно истакао да су, у недостатку јасноће у погледу критеријума за наметање ограничења слободе окупљања, локалне власти и судови изнијели низ претпоставки због којих би било практично немогуће доћи до одлуке о допуштању мирног окупљања, при чему је Европски суд посебно исказао забринутост због захтјева који се поставља пред подносиоца представке да докаже да његово окупљање није било противно интересима локалног становништва.

Сходно томе, Европски суд сматра да се ограничење права на одржавање окупљања није заснивало на законским одредбама које испуњавају стандарде Конвенције о квалитету закона. Европски суд је закључио да је дошло до повреде члана 11 Конвенције.