Nedostatak jasnog pravnog osnova za zabranu održavanja mirnog okupljanja na neodređeno vrijeme podnosiocu predstavke • Zakonske odredbe ne ispunjavaju standard „kvaliteta zakona“ • Povreda člana 11. Evropske konvencije

Činjenice i navodi podnosioca predstavke

Podnosilac predstavke je 11. augusta 2012. godine obavijestio lokalnu policiju u Harkovu o svojoj namjeri da od 12. augusta 2012. godine, na neodređeno vrijeme, održava mirni skup pod sloganom „Ukrajina za poštene izbore“ u parku Ševčenko u Harkovu. Policija je proslijedila obavještenje podnosioca predstavke Gradskom vijeću Harkova. Izvršni odbor Vijeća odlučio je da se ne dozvoli okupljanje koje je podnosilac predstavke planirao i zatražio je od suda da se okupljanje zabrani, nakon čega je Okružni upravni sud u Harkovu zabranio okupljanje. Okružni sud je primijetio da su pitanja koja se ispituju u konkretnom slučaju regulirana Privremenim propisima o postupku organiziranja i održavanja sastanaka, skupova, uličnih marševa i demonstracija u gradu Harkovu (u daljnjem tekstu: Privremeni propisi). Okružni sud je svoju odluku o zabrani okupljanja zasnivao na činjenici da obavijest koju je poslao podnosilac predstavke nije sadržavala jasne pojedinosti o okupljanju, da obavijest nije poslata na vrijeme i da je podnosilac predstavke planirao održati skup na neodređeno vrijeme u centru grada gdje su se ljudi iz Harkova voljeli odmarati i učestvovati u slobodnim aktivnostima, kao i da bi okupljanje moglo predstavljati rizik za stanovništvo. Žalbeni upravni sud odbio je žalbu podnosioca predstavke jer se vrijeme i mjesto okupljanja poklapaju s vremenom i mjestom održavanja još dva skupa, što bi moglo dovesti do narušavanja javnog reda i mira i ugrožavanja sigurnosti, jer bi se skupu podnosioca predstavke mogao pridružiti nepoznat broj ljudi, što bi moglo dovesti do onemogućavanja kretanja saobraćaja i ljudi. Viši upravni sud odbio je reviziju podnosioca predstavke.

Pozivajući se na član 11. Konvencije podnosilac predstavke se žalio da ograničenje njegove slobode okupljanja nije bilo zasnovano na zakonu, da nije težilo legitimnom cilju i da nije bilo neophodno u demokratskom društvu, kao i da je zabrana okupljanja bila zasnovana na pretpostavkama. Podnosilac predstavke je napomenuo da Vlada trideset godina nije donijela zakon kojim bi se postavila jasna i nedvosmislena pravila za održavanje mirnih okupljanja. Umjesto toga, ograničenja su bila zasnovana na odlukama donesenim na nivou lokalne vlasti, koje su neopravdano ometale slobodu mirnog okupljanja i primjenjivale su se selektivno jer su iste lokacije korištene za druga masovna okupljanja.

Ocjena Evropskog suda

Evropski sud je naglasio da je pravo na slobodu okupljanja sadržano u članu 11. Konvencije osnovno pravo u demokratskom društvu. Na osnovu toga ga ne treba tumačiti restriktivno. Obuhvaća i privatne sastanke i sastanke na javnim mjestima, bilo da su statični ili u obliku povorke, mogu ga koristiti pojedinačni učesnici i lica koja organiziraju skup. Zabrana podnosiocu predstavke da održi mirni skup, koji je planirao da održi na neodređeno vrijeme, predstavlja miješanje u njegova prava zagarantirana članom 11. Konvencije, bez obzira na to da li je on zaista pokušao da započne skup na dan prije izricanja zabrane ili ne.

U ovom slučaju sudovi su se izričito pozvali na odredbe domaćeg prava, pa je shodno tome Evropski sud dalje ispitao da li je taj pravni osnov ispunio standard Konvencije o kvalitetu zakona.

Evropski sud je ponovio da je na prvom mjestu na nacionalnim vlastima da tumače i primjenjuju zakone, te je napomenuo da je detaljno ispitao postojeći ukrajinski pravni okvir koji se odnosi na proceduru održavanja mirnih demonstracija u predmetu Vyerentsov protiv Ukrajine u kojem je zaključio da miješanje u pravo podnosioca predstavke na slobodu mirnog okupljanja nije propisano zakonom budući da se, iako može prihvatiti da je nekoj zemlji potrebno određeno vrijeme da uspostavi svoj zakonodavni okvir tokom prelaznog perioda, ipak, ne može složiti da je kašnjenje od više od dvadeset godina opravdano, posebno kada je u pitanju osnovno pravo kao što je sloboda mirnog okupljanja.

Evropski sud je dalje naglasio da Zakon o upravnom postupku predviđa proceduru u kojoj sudovi mogu nametnuti ograničenja slobode okupljanja „u interesu nacionalne sigurnosti i javnog reda” kako bi se izbjegao „stvarni rizik od nemira ili zločina” ili ugrožavanja „zdravlja stanovništva ili prava i sloboda drugih ljudi”. Prema mišljenju Evropskog suda, ova formulacija samo potvrđuje da pravo na slobodu okupljanja nije apsolutno pravo i da se može ograničiti u svrhe koje su u njemu nabrojane. Domaće vlasti i sudovi u ovom predmetu su svoje odluke o ograničavanju prava podnosioca predstavke na slobodu okupljanja zasnovali na Privremenim propisima.

Evropski sud je konstatirao da je u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi u Ukrajini zakonodavac prenio lokalnim vlastima ovlaštenja da rješavaju pitanja u vezi s održavanjem masovnih događaja i da osiguraju javnu sigurnost i red tokom održavanja takvih događaja. Ovakvo delegiranje nije uključivalo ovlaštenja za donošenje pravila o pitanjima koja su zahtijevala da ih parlament zakonom regulira. Uprkos tome, Privremenim propisima, aktom Općine Harkov, navodno su uspostavljena materijalna pravila i ograničenja za organiziranje i održavanje demonstracija u gradu. Takvo donošenje pravila od strane lokalnih vlasti o tako važnom pitanju kao što je sloboda okupljanja izgleda da nema pravni osnov u ukrajinskom zakonu, pa, prema tome, zakonitost bilo kakvog ograničenja na osnovu takvog akta sekundarnog zakonodavstva kao što su predmetni privremeni propisi izaziva ozbiljnu sumnju.

Evropski sud je primijetio da se ne čini da bi se domaća sudska praksa i odluke sudova u ovom predmetu mogle smatrati kompenzacijom za nedostatak jasnog pravnog osnova, u primjenjivom zakonodavstvu, za osporeno ograničenje prava podnosioca predstavke na slobodu okupljanja. U ovom slučaju lokalne vlasti i sudovi usmjerili su se na provjeru da li su ograničenja slobode okupljanja podnosioca predstavke u skladu s ograničenjima koja su uvele lokalne vlasti, zanemarujući očigledan nedostatak pravnog osnova. Konkretno, odluka prvostepenog suda ukazuje da je Privremene propise smatrao obavezujućim i samim tim se ograničio na provjeru da li je bilo proceduralnih povreda u njihovoj primjeni. Evropski sud je posebno istakao da su, u nedostatku jasnoće u pogledu kriterija za nametanje ograničenja slobode okupljanja, lokalne vlasti i sudovi iznijeli niz pretpostavki zbog kojih bi bilo praktično nemoguće doći do odluke o dopuštanju mirnog okupljanja, pri čemu je Evropski sud posebno iskazao zabrinutost zbog zahtjeva koji se postavlja pred podnosioca predstavke da dokaže da njegovo okupljanje nije bilo protivno interesima lokalnog stanovništva.

Shodno tome, Evropski sud smatra da se ograničenje prava na održavanje okupljanja nije zasnivalo na zakonskim odredbama koje ispunjavaju standarde Konvencije o kvalitetu zakona. Evropski sud je zaključio da je došlo do povrede člana 11. Konvencije.