Zabrana javnih događaja u kontekstu mjera vezanih za borbu protiv COVID-19 • Odluka podnositelja predstavke da povuče zahtjev za odobrenje održavanja javnog događaja prije nego što dobije službenu odluku i da ne podnese bilo koji drugi sličan zahtjev lišila ga je statusa „izravne žrtve“ i mogućnosti da iznese predmet pred domaćim sudovima • Predstavka nedopuštena zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih lijekova

Činjenice i navodi podnositelja predstavke

Podnositelj predstavke je „Communauté genevoise d’action syndicale“ (CGAS), udruga sa sjedištem u Ženevi. Statutarni cilj Udruge je da brani interese radnika i svojih organizacija, odnosno članica, posebno u sferi sindikalnih i demokratskih sloboda, u svezi s kojim svake godine organizira i sudjeluje na velikom broju manifestacija i demonstracija.

Podnositelj predstavke je naveo da je, nakon donošenja Uredbe COVID-19 broj 2 (u daljnjem tekstu: Uredba), morao otkazati skup planiran za 1. svibnja 2020. godine i da je nakon toga povukao svoj zahtjev za odobrenje skupa.

Podnositelj predstavke se pozvao na članak 11. Konvencije ističući da mu je zbog Vladinih mjera protiv koronavirusa, uvedenih na temelju naredbe Federalnog vijeća iz ožujka 2020. godine, oduzeto pravo organiziranja javnih skupova i sudjelovanja na takvim skupovima.

Ocjena Europskog suda

Podnositelj predstavke nije iznio svoj slučaj pred Europski sud kako bi zaštitio interes svojih članova ili predstavnika, već je tvrdio da je Uredbom bio izravno pogođen kao udruga.

Europski sud je naglasio da ne može zanemariti da je podnositelj predstavke namjerno odlučio ne nastaviti s postupkom odobrenja koji je započeo u svrhu održavanja događaja 1. svibnja 2020. godine čak i prije nego što je od nadležnog upravnog tijela primio formalnu odluku koja bi mogla biti osporena pred sudovima, kao i da podnositelj predstavke nije poduzeo daljnje korake za organizaciju navedenog događaja.

Europski sud je posebno naglasio da argument podnositelja predstavke da zbog straha od kaznene sankcije nije nastavio proceduru odobrenja za događaj ne može biti uzet kao adekvatan budući da neprofitna privatna udruga (podnositelj predstavke) ne podliježe takvim sankcijama. Ne postoji ništa što bi ukazivalo na to da bi sama činjenica poduzimanja administrativnih koraka za organiziranje javnih događaja predstavljala ponašanje za koje je vjerojatno da će biti sankcionirano.

Na temelju toga Europski sud je konstatirao da je djelovanje podnositelja predstavke bilo takvo da ne samo da ga je lišilo statusa „izravne“ žrtve, u smislu članka 34. Konvencije, već ga je lišilo i mogućnosti da se obrati sudovima i da se, na nacionalnoj razini, žali na kršenje Konvencije.

Europski sud je dalje naglasio da situacija na koju se podnositelj predstavke žali ne proizlazi iz posebne mjere ograničavanja slobode okupljanja, već iz samog sadržaja Uredbe, pri čemu Europski sud smatra da taj kriterij sam po sebi nije odlučujući za određivanje je li pravni lijek koji je navela Vlada omogućio da se dobije preispitivanje. Vlada je tvrdila da je podnositelj predstavke trebao zatražiti odobrenje za održavanje javnog događaja i u slučaju odbijanja osporiti službenu odluku vlasti pred kantonalnim, a potom i federalnim sudovima, na temelju toga što je domaći zakon nespojiv s Konvencijom i pri tome navesti kršenje članka 11. Konvencije.

Švicarski zakon ne dozvoljava izravnu ocjenu ustavnosti federalne uredbe kao što je Uredba. Prema Ustavu i Zakonu o Federalnom vrhovnom sudu, samo kantonalni normativni akti mogu biti predmet žalbe Federalnom vrhovnom sudu radi osporavanja njihove ustavnosti.

Ipak, moguće je dobiti preispitivanje usklađenosti normativnih akata Federalne skupštine i Federalnog vijeća s odredbama više pravne snage putem prethodne odnosno preliminarne odluke u okviru redovnog ispitivanja konkretnog slučaja koje provode pravosudni organi na svim razinama. Europski sud je napomenuo da je ta mogućnost jasna iz dosljedne sudske prakse Federalnog vrhovnog suda.

Prema mišljenju Europskog suda, svi elementi relevantnog domaćeg prava prezentirani u konkretnom predmetu ukazuju na to da je zahtjev za donošenje preliminarne odluke o ustavnosti, izjavljen u okviru obične žalbe na odluku o izvršenju federalne uredbe, pravni lijek koji je izravno dostupan strankama u postupku i koji omogućava, kada je to potrebno, da se osporena odredba proglasi neustavnom. Podnositelj predstavke to ne osporava i nije iznio nijedan argument koji bi doveo u sumnju djelotvornost i dostupnost tog pravnog lijeka u teoriji. Umjesto toga, on osporava kakve bi izglede za uspjeh takav pravni lijek imao u konkretnim okolnostima predmeta.

Podnositelj predstavke je naveo da je, s obzirom na okolnosti u relevantno vrijeme, malo vjerojatno da bi redovni sud koji bi trebao ispitati slučaj presudio prije datuma planiranog događaja. Osim toga, nakon što bi slučaj bio pokrenut pred Federalnim vrhovnim sudom, taj sud bi odbio donijeti odluku na temelju toga što za nju ne postoji trenutni interes. Također, podnositelj predstavke je naglasio da je rezultat slučaja „Klimatski štrajk“ dokazao istinitost njegovih tvrdnji i neefikasnost domaćih pravnih lijekova u praksi.

Međutim, Europski sud je zaključio da se ishod slučaja „Klimatski štrajk” sam po sebi ne može smatrati posebnom okolnošću koja bi, u relevantno vrijeme, oslobodila podnositelja predstavke obveze da iscrpi domaće pravne lijekove prije obraćanja Europskom sudu. Samo postojanje pukih sumnji u izglede za uspjeh određenog pravnog lijeka, koji očigledno nije uzaludan, nije valjan razlog za neiscrpljivanje tog pravnog lijeka. Europski sud je posebno skrenuo pozornost na svoju supsidijarnu ulogu, naglasivši da ugovorne strane, u skladu s načelom supsidijarnosti, imaju primarnu odgovornost da osiguraju prava i slobode definirane Konvencijom i protokolima uz nju i pri tome uživaju polje slobodne procjene, podložno nadzornoj nadležnosti Europskog suda. Europski sud je naglasio da ne može zanemariti posebne okolnosti za vrijeme pandemije koronavirusa (COVID-19), pri čemu je istaknuo da su nacionalne vlasti prvo dobile priliku da uspostave ravnotežu između suprotstavljenih privatnih i javnih interesa ili između različitih prava zaštićenih Konvencijom, uzimajući u obzir lokalne potrebe, uvjete i stanje javnog zdravlja kakvo je bilo u relevantno vrijeme.

Europski sud je zaključio da podnositelj predstavke nije poduzeo odgovarajuće korake kako bi domaćim sudovima omogućio da ispune svoju temeljnu ulogu u sustavu zaštite Konvencije, odnosno da spriječe ili isprave eventualna kršenja Konvencije putem svog pravnog sustava. Čak i pod pretpostavkom da podnositelj predstavke može tvrditi da ima status žrtve, Europski sud je prihvatio preliminarni prigovor Vlade o neiscrpljivanju domaćih pravnih lijekova.