Nedostatak jasne pravne osnove za zabranu održavanja mirnog okupljanja na neodređeno vrijeme podnositelju predstavke • Zakonske odredbe ne ispunjavaju standard „kvalitete zakona“ • Povreda članka 11. Europske konvencije

Činjenice i navodi podnositelja predstavke

Podnositelj predstavke je 11. kolovoza 2012. godine obavijestio lokalnu policiju u Harkovu o svojoj namjeri da od 12. kolovoza 2012. godine, na neodređeno vrijeme, održava mirni skup pod sloganom „Ukrajina za poštene izbore“ u parku Ševčenko u Harkovu. Policija je proslijedila obavještenje podnositelja predstavke Gradskom vijeću Harkova. Izvršni odbor Vijeća odlučio je da se ne dozvoli okupljanje koje je podnositelj predstavke planirao i zatražio je od suda da se okupljanje zabrani, nakon čega je Okružni upravni sud u Harkovu zabranio okupljanje. Okružni sud je primijetio da su pitanja koja se ispituju u konkretnom slučaju regulirana Privremenim propisima o postupku organiziranja i održavanja sastanaka, skupova, uličnih marševa i prosvjeda u gradu Harkovu (u daljnjem tekstu: Privremeni propisi). Okružni sud je svoju odluku o zabrani okupljanja temeljio na činjenici da obavijest koju je poslao podnositelj predstavke nije sadržavala jasne pojedinosti o okupljanju, da obavijest nije poslana na vrijeme i da je podnositelj predstavke planirao održati skup na neodređeno vrijeme u centru grada gdje su se ljudi iz Harkova voljeli odmarati i sudjelovati u slobodnim aktivnostima, kao i da bi okupljanje moglo predstavljati rizik za stanovništvo. Žalbeni upravni sud odbio je žalbu podnositelja predstavke jer se vrijeme i mjesto okupljanja poklapaju s vremenom i mjestom održavanja još dva skupa, što bi moglo dovesti do narušavanja javnog reda i mira i ugrožavanja sigurnosti, jer bi se skupu podnositelja predstavke mogao pridružiti nepoznat broj ljudi, što bi moglo dovesti do onemogućavanja kretanja prometa i ljudi. Viši upravni sud odbio je reviziju podnositelja predstavke.

Pozivajući se na članak 11. Konvencije podnositelj predstavke se žalio da ograničenje njegove slobode okupljanja nije bilo utemeljeno na zakonu, da nije težilo legitimnom cilju i da nije bilo neophodno u demokratskom društvu, kao i da je zabrana okupljanja bila utemeljena na pretpostavkama. Podnositelj predstavke je napomenuo da Vlada trideset godina nije donijela zakon kojim bi se postavila jasna i nedvosmislena pravila za održavanje mirnih okupljanja. Umjesto toga, ograničenja su bila utemeljena na odlukama donesenim na razini lokalne vlasti, koje su neopravdano ometale slobodu mirnog okupljanja i primjenjivale su se selektivno jer su iste lokacije korištene za druga masovna okupljanja.

Ocjena Europskog suda

Europski sud je naglasio da je pravo na slobodu okupljanja sadržano u članku 11. Konvencije temeljno pravo u demokratskom društvu. Na temelju toga ga ne treba tumačiti restriktivno. Obuhvaća i privatne sastanke i sastanke na javnim mjestima, bilo da su statični ili u obliku povorke, mogu ga koristiti pojedinačni sudionici i osobe koje organiziraju skup. Zabrana podnositelju predstavke da održi mirni skup, koji je planirao da održi na neodređeno vrijeme, predstavlja miješanje u njegova prava zagarantirana člankom 11. Konvencije, bez obzira na to je li on doista pokušao započeti skup na dan prije izricanja zabrane ili ne.

U ovom slučaju sudovi su se izričito pozvali na odredbe domaćeg prava, pa je shodno tome Europski sud dalje ispitao je li ta pravna osnova ispunila standard Konvencije o kvaliteti zakona.

Europski sud je ponovio da je na prvom mjestu na nacionalnim vlastima tumačiti i primjenjivati zakone, te je napomenuo da je detaljno ispitao postojeći ukrajinski pravni okvir koji se odnosi na proceduru održavanja mirnih prosvjeda u predmetu Vyerentsov protiv Ukrajine u kojem je zaključio da miješanje u pravo podnositelja predstavke na slobodu mirnog okupljanja nije propisano zakonom budući da se, iako može prihvatiti da je nekoj zemlji potrebno određeno vrijeme da uspostavi svoj zakonodavni okvir tijekom prijelaznog perioda, ipak, ne može složiti da je kašnjenje od više od dvadeset godina opravdano, posebice kada je u pitanju temeljno pravo kao što je sloboda mirnog okupljanja.

Europski sud je dalje naglasio da Zakon o upravnom postupku predviđa proceduru u kojoj sudovi mogu nametnuti ograničenja slobode okupljanja „u interesu nacionalne sigurnosti i javnog reda” kako bi se izbjegao „stvarni rizik od nemira ili zločina” ili ugrožavanja „zdravlja stanovništva ili prava i sloboda drugih ljudi”. Prema mišljenju Europskog suda, ova formulacija samo potvrđuje da pravo na slobodu okupljanja nije apsolutno pravo i da se može ograničiti u svrhe koje su u njemu nabrojane. Domaće vlasti i sudovi u ovom predmetu su svoje odluke o ograničavanju prava podnositelja predstavke na slobodu okupljanja utemeljili na Privremenim propisima.

Europski sud je konstatirao da je u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi u Ukrajini zakonodavac prenio lokalnim vlastima ovlasti da rješavaju pitanja u svezi s održavanjem masovnih događaja i da osiguraju javnu sigurnost i red tijekom održavanja takvih događaja. Ovakvo delegiranje nije uključivalo ovlasti za donošenje pravila o pitanjima koja su zahtijevala da ih parlament zakonom regulira. Unatoč tome, Privremenim propisima, aktom Općine Harkov, navodno su uspostavljena materijalna pravila i ograničenja za organiziranje i održavanje prosvjeda u gradu. Takvo donošenje pravila od strane lokalnih vlasti o tako važnom pitanju kao što je sloboda okupljanja izgleda da nema pravnu osnovu u ukrajinskom zakonu, pa, prema tome, zakonitost bilo kakvog ograničenja na temelju takvog akta sekundarnog zakonodavstva kao što su predmetni Privremeni propisi izaziva ozbiljnu sumnju.

Europski sud je primijetio da se ne čini da bi se domaća sudska praksa i odluke sudova u ovom predmetu mogle smatrati kompenzacijom za nedostatak jasne pravne osnove, u primjenjivom zakonodavstvu, za osporeno ograničenje prava podnositelja predstavke na slobodu okupljanja. U ovom slučaju lokalne vlasti i sudovi usmjerili su se na provjeru jesu li ograničenja slobode okupljanja podnositelja predstavke u skladu s ograničenjima koja su uvele lokalne vlasti, zanemarujući očigledan nedostatak pravne osnove. Konkretno, odluka prvostupanjskog suda ukazuje da je Privremene propise smatrao obvezujućim i samim tim se ograničio na provjeru je li bilo proceduralnih povreda u njihovoj primjeni. Europski sud je posebno istaknuo da su, u nedostatku jasnoće glede kriterija za nametanje ograničenja slobode okupljanja, lokalne vlasti i sudovi iznijeli niz pretpostavki zbog kojih bi bilo praktično nemoguće doći do odluke o dopuštanju mirnog okupljanja, pri čemu je Europski sud posebno iskazao zabrinutost zbog zahtjeva koji se postavlja pred podnositelja predstavke da dokaže da njegovo okupljanje nije bilo protivno interesima lokalnog stanovništva.

Shodno tome, Europski sud smatra da se ograničenje prava na održavanje okupljanja nije temeljilo na zakonskim odredbama koje ispunjavaju standarde Konvencije o kvaliteti zakona. Europski sud je zaključio da je došlo do povrede članka 11. Konvencije.